国际清算银行研究报告摘要:如何实施加密领域监管?

在全球范围内,对加密资产服务供应商(CSPs)的监管仍处于萌芽阶段。尽管反洗钱/反恐融资国际标准已经到位,但多数司法管辖区才刚刚开始实施和执行这些标准。在接受调研的国家中,这些标准的发展经历了一系列阶段,一些国家仍在完善其监管规定,少数国家进行了更积极的监督,如进行检查和采取执法行动。但是,在大多数情况下,有效的执行工作仍在孕育之中。因此,监督状态最多可以被描述为在进行中,这份研究报告相当于在这个阶段的一个快照。

随着各个司法管辖区最终确定监管规范,关键问题仍然是谁、以及哪些活动应该被纳入监管范围。

加密资产服务供应商的监管处理,取决于这些供应商所提供的加密资产类型和公司参与的活动所构成的风险。各国当局选择了不同的标准来分类不同的加密资产,并对属于监管范围的相关活动进行了不同的定义。尽管存在这种异质性,但有关部门在应用“同样的业务、同样的风险、同样的规则”这一基本原则上基本上是一致的。

问题取决于各国当局的评估,即加密资产和相关活动带来的哪些风险应由监管机构来应对,这些风险是否应由现有监管机构应对,或是否存在需要解决的监管缺口。对于“反洗钱”/“反恐怖融资”监管方面的空白,目前实施的国际标准,特别是金融行动特别工作组(FATF)发布的标准,可以为“反洗钱”/“反恐怖融资”的合规和指导提供坚实的基础。另一项挑战,涉及确定金融服务提供者所提供的金融服务的基本经济功能,特别是在新的工具和经营模式不符合现有定义的情况下。

总体而言,大部分监管机构都与私营机构进行公开对话,并为服务提供者提供“入门阶段”的服务。监管机构和私营部门在定义哪些自然人或法人应受加密资产监管的主要困难是,与传统金融服务中存在的情况相比,加密行业的私营部门对“反洗钱/反恐怖融资” 监管要求的知识水平普遍理解有限,虽然加密资产供应商最终要对这些监管规则承担义务。

尽管在实施方面仍有很多工作要做,但大多数司法管辖区已经或正在进行“反洗钱/反恐融资”国家层面的风险评估。这些评估得出的主要结论是,与加密资产相关的风险相对较高或在过去几年中有所增长,此类评估应为校准监管和监督提供强有力的基础。然而,有些评估可以使用更深入的方法,而另一些则没有公开。如果各个司法管辖区不公布其评估的关键结论,他们就失去了教育公众的机会,尤其是在这样一个新兴和不断发展的领域。此外,缺乏公开的风险评估可能会使“反洗钱”/“反恐融资”风险决策(如客户风险评分)对监管者和私营部门来说更加困难。

执法行动的数量仍然有限,而且只有极少数司法管辖区采取了行动,因此还有改进空间。这在一定程度上是因为大多数司法管辖区的监管规则都是在近期才采取的。在采取此类行动的司法管辖区,被制裁的行为往往含有未经登记的活动或欺诈成分。鉴于公开和透明的执法行动的重要性,以及这些行动在帮助“反洗钱”/反恐融资”体系走向成熟方面的作用,这一领域需要进一步关注。

旅行规则是金融行动特别工作组(FATF)的一项具有约束力的义务,但大多数司法管辖区并未有效执行。许多司法管辖区质疑,它们能否合理地将旅行规则强加于加密资产供应商们,直到有技术性的解决方案可以使合规变得不那么繁重,就像SWIFT对代理银行所做的那样。一些接受调研的当局还表示担心,如果这些技术解决方案不被普遍接受或不能相互操作,遵守旅行规则将仍然是一种负担。然而,其他司法管辖区现在正在实施这项规定,因为它目前是可行的,尽管困难重重。那些已经实施了这个规则的司法管辖区,可以为那些还没有实现的地方提供一些范例。

点对点交易(P2P)带来了挑战,但对其规模的看法不一。一些司法管辖区认为这些交易相当于现金交换,并认为它们造成的风险在金融行动特别工作组(FATF)标准和国家监管的风险容忍范围内。这在当局希望点对点交易数量有限的情况下尤其如此,因为这些资产中的大多数在可以使用之前都要经过加密资产供应商。追踪这些资产的分类账本分析工具的可用性,也部分缓和了一些当局对P2P交易的担忧,因为它表明透明度是可以实现的。然而,也有一些人认为将其与现金进行比较并不十分恰当,他们担心P2P交易可能代表的脱媒现象。此外,P2P交易的明显风险是规模将迅速增长,特别是随着加密资产被更广泛地接受。P2P交易带来的潜在风险似乎表明,可能需要采取额外的风险缓解措施。无论如何,许多司法管辖区都需要对风险进行更清晰的评估,以指导未来决策。

也有机会采用新的方法,来充分利用加密资产行业固有的数据丰富特性。当局致力于支持负责任的金融创新,同时确保充分的监管。新的监管方法和技术应用可以帮助实现这种平衡,并使资源最大化。这将使他们能够更密集地使用数据和技术工具,如区块链分析,以提高监管框架的有效性。

通过国际合作来达到有效监督,是这个行业的关键。加密资产固有的跨境性质,以及该领域国际标准的全球执行不均衡,使得国际合作成为有效监管的关键组成部分。考虑到这是一个全新的行业,这一点尤其必要。各国监督者拥有必要的法律权力和国际合作渠道,但实际使用这些权力和渠道是另一个需要改进的领域。

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